III et IV

 

 

En dehors de la fiche de TD et pour la compléter on pourra consulter cette page du site de l'Assemblée nationale : http://www.assemblee-nationale.fr/histoire/histoire-1946.asp

Le texte des lois constitutionnelles peut être consulté sur le site de Jean-Pierre Maury: http://mjp.univ-perp.fr/france/co1875.htm

Les textes organisant les régimes provisoires de 1871 à 1875  peuvent être consulté sur le même site : http://mjp.univ-perp.fr/france/co1871r.htm 

La liste des présidents du Conseil : http://www2.toulouse.iufm.fr/defi/citoyenn/instit/ministre.htm

Les personnages de la IIIe : http://www.insecula.com/salle/EP0296.html

Un documents intéressant : http://perso.wanadoo.fr/david.colon/Sciences-Po/institutionsIIIe.pdf

Rolland DRAGO : L'amendement Wallon : http://www.asmp.fr/travaux/exceptionnelles/drago_wallon.pdf

Textes sur la France sous la IIIe République

Documents rassemblés par le Professeur Vandendriessche 

La III° République

 

La crise du 16 MAI 1877

 

 

Lettre du Maréchal de Mac-Mahon à Jules Simon (datée du 16 mai 1877).

 

Monsieur le Président du Conseil,

 

Je viens de lire dans le Journal Officiel le compte rendu de la séance d'hier.

J'ai vu avec surprise que ni vous ni le garde des Sceaux n'aviez fait valoir à la tribune toutes les graves raisons qui au­raient pu prévenir l'abrogation d'une loi sur la presse votée il y a moins de deux ans, sur la pro­positions de Monsieur Dufaure et dont tout récemment vous demandiez vous même l'applica­tion aux tribu­naux ; et cependant dans plusieurs délibérations du Conseil et dans celle d'hier matin même, il avait été dé­cidé que le Président du Conseil et le garde des Sceaux se charge­raient de la combattre.

Déjà on avait pu s'étonner que la Chambre des dépu­tés, dans ses dernières séances, eût discuté toute une loi munici­pale, adopté même une disposition dont au Conseil des mi­nistres vous avez vous-même reconnu tout le danger, comme la publicité des délibérations des conseils municipaux, sans que le ministre de l'intérieur eût pris part à la discussion.

Cette attitude du Chef du Cabinet fait demander s'il a conservé sur la Chambre l'influence nécessaire pour faire pré­valoir ses vues.

Une explication à cet égard est indispensable car, si je ne suis pas responsable comme vous envers le parle­ment, j'ai une responsabilité envers la France, dont au­jourd'hui plus que ja­mais je dois me préoccuper.

Agréez, Monsieur le Président du Conseil, l'assurance de ma plus haute considération.

 

Le Président de la République

Maréchal de Mac-Mahon

 

Intervention de LEON GAMBETTA à la Chambre des Députés (extraits des débats du 17 mai 1877).

 

M. Gambetta : Eh bien, messieurs, que venons-nous faire aujour­d'hui à cette tribune ? Nous venons deman­der à la Chambre de s'élever au dessus des premiers sen­ti­ments que font naître dans les esprits les brusques inci­dents de la vie po­litique. Ne jugeons pas ce qui s'est fait hier, ce qui figure au­jourd'hui au Journal Officiel avec les pre­mière impressions de la spontanéité. Non  ! Il faut sa­voir aller au fond des choses. Messieurs, vous pouvez très bien, vous devez loyalement, sin­cèrement, en res­tant des serviteurs dévoués et pacifiques du pays, dire au Président de la République : on vous a conseillé une mauvaise politique, et nous, nous qui ne sollicitons en aucune manière de nous asseoir dans vos conseils, nous ve­nons vous conjurer de rentrer dans la vérité constitu­tionnelle, elle est à la fois notre protection et la votre ! (Vifs applaudis­sements au centre et à gauche).

Et en effet, qu'est-ce que nous venons demander ? Que la Constitution soit une réalité : que le gouverne­ment du pays par le pays, ce gouvernement pour lequel la nation française com­bat depuis bientôt quatre-vingt-dix-ans, soit loyalement et réellement pratiqué. Et nous disons à M. le Président de la République : Non ! Elle n'est pas vraie elle n'est pas vraie cette phrase que vous ont suggérée des conseillers bien connus, et dans la­quelle vous prétendez que vous auriez une responsabi­lité en de­hors de votre responsabilité légale, une respon­sabilité au-dessus de la responsabilité du parlement, au dessus de la responsabilité de vos ministres, au-dessus de la res­ponsabilité qui vous est départie et qui est dé­terminée, limi­tée par la Constitution ! (Vive approbation à gauche). Ce sont ces conseillers qui vous engagent, qui vous précipitent dans la voie fatale, en étendant votre responsabilité au-delà des limites protectrices que lui as­signe la Constitution du 25 février 1875 : ce sont eux qui sont vos véritables ennemis et qui vous mènent à votre perte ! (...)

Messieurs, il faut en finir avec cette situation, et il vous appartient d'y mettre un terme par une attitude à la fois virile et modérée. Demandez, la Constitution à la main, le pays der­rière vous, demandez qu'on dise enfin si l'on veut gouverner avec le parti républicain dans toutes ses nuances, ou si, au contraire en rappelant des hommes repoussés trois ou quatre fois par le suffrage populaire, on prétend imposer à ce pays une dissolution qui entraînerait une consultation nouvelle de la France ! Je vous le dis quant à moi, mon choix est fait, et le choix de la France aussi : si l'on se prononçait pour la dissolu­tion, nous retournerions devant le pays qui nous connaît, qui nous apprécie, qui sait que ce n'est pas nous qui troublons la paix au dedans, ni qui compromet­tons la paix au dehors. Je le répète, le pays sait que ce n'est pas nous ; et si une dissolution intervient, une dissolu­tion que vous aurez machinée, que vous aurez provo­quée, prenez garde qu'il ne s'irrite contre eux qui le fati­guent et l'obsèdent ! Prenez garde que, derrière des cal­culs de dissolution, il ne cherche d'autres calculs et ne dise : La dissolution c'est la préface à la guerre ! Criminels se­raient ceux qui la poursuivent dans cet es­prit ! …

Messieurs, voici l'ordre du jour qui a été délibéré par la représentation parlementaire de tous les groupes de cette Chambre qui forment la majorité républicaine.

 

"La Chambre,

"Cons. qu'il lui importe dans la crise actuelle et pour remplir le mandat qu'elle a reçu du pays, de rappe­ler que la prépondérance du pouvoir parlementaire, s'exer­çant par la res­ponsabilité ministérielle, est la pre­mière condition du gouver­nement du pays par le pays, que les lois constitutionnelles ont eu pour but d'établir :

Déclare que la confiance de la majorité ne saurait être ac­quise qu'à un cabinet libre de son action et résolu a gouverner suivant les principes républicains qui peu­vent seuls garantir l'ordre et la prospérité au dedans et la paix au dehors,

 

Et passe à l'ordre du jour..."

 

Le scrutin est ouvert et les votes sont recueillis.

 

M. le Président. Voici les résultat du scrutin :

Nombre de votants                                     496

Majorité absolue                                        249

 

Pour l'adoption                                          347

Contre                                                      149

 

 

*

Message aux Chambres du Président de la République (daté du 18 mai 1877).

 

Messieurs les sénateurs

Messieurs les députés,

 

J'ai dû me séparer du ministère que présidait M. Jules Simon et en former un nouveau. Je dois vous faire l'exposé sincère des motifs qui m'ont amené à prendre cette décision.

Vous savez tous avec quel scrupule, depuis le 25 fé­vrier 1875, jour où l'Assemblée nationale a donné à la France une constitution républicaine, j'ai observé, dans l'exercice du pou­voir qui m'est confié, toutes les pres­crip­tions de cette loi fon­damentale.

Avec les élections de l'année dernière, j'ai voulu choisir pour ministres des hommes que je supposais être en accord de sentiments avec la majorité de la Chambre des Députés. J'ai formé, dans cette pensée, successive­ment deux ministères. Le premier avait à sa tête M. Dufaure, vétéran de nos assemblées politiques, l'un des auteurs de la Constitution, aussi estimé pour la loyauté de son ca­ractère qu'illustre par son éloquence. M. Jules Simon, qui a présidé le second, attaché de tout temps à la forme républicaine, voulait, comme M. Dufaure, la conci­lier avec tous les principes conservateurs.

Malgré le concours loyal que je leur ai prêté, ni l'un ni l'autre de ces ministères n'a pu réunir dans la Chambre des Députés, une majorité solide acquise à ces propres idées. M. Dufaure a vainement essayé l'année dernière, dans la discus­sion du budget, de prévenir des innovations qu'il regardait justement comme très fâ­cheuses. Le même échec était réservé au Président du dernier cabinet sur des points de législation très graves au sujet desquels il était tombé d'accord avec moi qu'aucune modification ne devait être admise.

Après ces deux tentatives, également dénuées de suc­cès, je ne pourrais faire un pas de plus dans la même voie sans faire appel ou demander appui à une autre frac­tion du parti ré­publicain, celle qui croit que la République ne peut s'affermir sans avoir pour complé­ment et pour conséquence la modifica­tion radicale de toutes nos grandes institutions administratives, judi­ciaires, financières et militaires.

Ce programme est bien connu, ceux qui le profes­sent sont d'accord sur tout ce qu'il contient. Ils ne diffè­rent entre eux que sur les moyens à employer et le temps opportun pour l'appliquer.

Ni ma conscience, ni mon patriotisme ne me per­mettent de m'associer, même de loin et pour l'avenir, au triomphe de ces idées. Je ne les crois opportunes ni pour aujourd'hui ni pour demain. A quelque époque qu'elles dussent prévaloir, elle n'engendreraient que le désordre et l'abaissement de la France. Je ne veux ni en tenter l'ap­plication moi-même, ni en faciliter l'essai à mes suc­ces­seurs.

Tant que je serais dépositaire du pouvoir j'en ferais usage dans toute l'étendue de ses limites légales, pour m'opposer à ce que je regarde comme la perte de mon pays.

Mais je suis convaincu que ce pays pense comme moi. Ce n'est pas le triomphe de ces théories qu'il a voulu aux élections dernières. Ce n'est pas ce que lui ont annoncé ceux —c'étaient presque tous les candidats— qui se prévalaient de mon nom et se déclaraient résolus à soutenir mon pouvoir. S'il était inter­rogé de nouveau et de manière à prévenir tout malentendu, il repousse­rait, j'en suis sûr, cette confusion.

J'ai donc dû choisir, et c'était mon droit constitu­tionnel, des conseillers qui pensent comme moi sur ce point qui est en réalité le seul en question. Je n'en reste pas moins, aujourd'hui comme hier, fermement résolu à respecter et à maintenir des institutions qui sont l'œuvre de l'Assemblée de qui je tiens le pouvoir et qui ont constitué la République.

Jusqu'en 1880 je suis le seul qui pourrait proposer d'y in­troduire un changement et ne médite rien de ce genre

Tous mes conseillers sont comme moi, décidés à pratiquer loyalement les institutions et incapables d'y porter aucune at­teinte. Je livre ces considérations à vos réflexions comme au jugement du pays.

Pour laisser calmer l'émotion qu'ont causée les der­niers incidents je vous inviterai à suspendre vos séances pendant un certain temps. Quand vous les reprendrez, vous pourrez vous mettre, toute autre affaire cessante, à la discussion du budget, qu'il est si important de mener bientôt à terme.

D'ici là, mon gouvernement veillera à la paix pu­blique : au dedans il ne souffrirait rien qui la compro­mette. Au dehors, elle sera maintenu, j'en ai la con­fiance, malgré les agitations qui troublent une partie de l'Europe, grâce aux bons rapports que nous entrete­nons et voulons conserver avec toutes les puissances, et à cette politique de neutralité et d'abstention qui vous a été exposée tout récemment et que vous avez confir­mée par votre approbation unanime.

Sur ce point, aucune différence d'opinion ne s'élève entre les partis. Ils veulent tous le même but par le même moyen. Le nouveau ministère pense exactement comme l'ancien, et pour bien attester cette conformité de sentiment la direction poli­tique étrangère est restée dans les mêmes mains.

Si quelques imprudences de parole ou de presse com­pro­mettaient cette accord que nous voulons tous, s'em­ployerais, pour les réprimer, les moyens que la loi met en mon pouvoir et, pour les prévenir, je fais appel au patriotisme qui, dieu merci, ne fait défaut en France à aucune classe de citoyens.

Mes ministres vont vous donner lecture du décret qui, conformément à l'article 2 de la loi constitution­nelle du 16 juillet 1875, ajourne les chambres pour un mois.

 

"Le Président de la République française,

Vu l'article 2 de la loi du 16 juillet 1875,

 

Décrète :

 

Art. premier — Le Sénat et la Chambre des Députés sont ajournés au 16 juin 1877.

Art. 2. — Le présent décret sera portée au Sénat par le Président du Conseil et à la Chambre des Députés par le Ministre de l'intérieur.

 

Fait à Versailles, le 18 mai 1877

Maréchal de Mac-Mahon

Duc de Magenta

 

 

Par le Président de la République

 

 

Le Président du Conseil, garde des sceaux, ministre de la jus­tice

Broglie

 

Le Ministre de l'intérieur

De Fourtou

 

 

Message aux Chambres du Président de la République (daté du 14 décembre1877).

 

Messieurs les Sénateurs,

Messieurs les Députés,

 

Les élections du 14 octobre ont affirmé, une fois de plus, la confiance du pays dans les institutions républi­caines.

Pour obéir aux règles parlementaires, j'ai formé un cabi­net choisi dans les deux chambres, composé d'hommes résolus à défendre et à maintenir ces institu­tions par la pratique sin­cère des lois constitutionelles.

L'intérêt du pays exige que la crise que nous traver­sons soit apaisée : il exige avec non moins de force qu'elle ne se re­nouvelle pas.

L'exercice du droit de dissolution n'est, en effet, qu'un mode de consultation suprême auprès d'un juge sans appel, et ne saurait être érigé en système de gou­vernement. J'ai cru de­voir user de ce droit et je me con­forme à la réponse du pays.

La Constitution de 1875 a fondé une République parle­mentaire en établissant mon irresponsabilité, tandis qu'elle a institué la responsabilité solidaire et indivi­duelle des mi­nistres.

Ainsi sont déterminés nos devoirs et nos droits res­pectifs. L'indépendance des ministres est la condition de leur respon­sabilité. Ces principes, tirés de la Constitution, sont ceux de mon gouvernement.

 

Message du Président Grévy au Sénat (daté du 6 fé­vrier 1879).

 

Messieurs les Sénateurs,

 

L'Assemblée nationale, en m'élevant à la présidence de la République m'a imposé de grands devoirs. Je m'appliquerai sans relâche à les accomplir, heureux, si je puis, avec le concours sympathique du Sénat et de la Chambre des Députés, ne pas rester en dessous de ce que la France est en droit d'at­tendre de mes efforts et de mon dévouement.

Soumis avec sincérité à la grande loi du régime parle­mentaire, je n'entrerai jamais en lutte contre la vo­lonté natio­nale exprimée par ses organes constitution­nels.

 

 

La fonction présidentielle

   

Lettre de Raymond POINCARE au journal " Le temps " (extraits)

 

9 août 1920

                  

A propos d'un discours

 

La dualité des présidences et la distinction qu'elle a entraînée entre le chef de l'Etat et le chef du gouvernement ont eu pour effet d'investir, en partie, le second, des prérogatives que la Constitution avait réservées au premier. On se rappelle que Gambetta, appelé par Grévy à former un cabinet, avait, d'abord exprimé le désir que le président de la République ne traitât pas les affaires, en dehors de lui, avec les autres  ministres et si la même prétention  n'a peut être pas été formulée depuis lors avec autant de netteté, beaucoup de présidents du Conseil n'en n'ont pas moins pris ombrage de conversations dont un hasard avait pu les tenir éloignés, et tous, ou à peu près tous, ont considéré qu'ils représentaient l'ensemble du gouvernement, non seulement vis-à-vis des Chambres, mais vis-à-vis de l'Elysée. Dès lors, s'est présentée une redoutable alternative : ou bien  l'un des deux chefs devait, dans l'action quotidienne, s'effacer devant l'autre, ou bien il fallait craindre que ne surgissent entre eux de perpétuels conflits. Pas plus dans l'ordre civil qu'aux armées, deux hommes ne peuvent exercer, côte à côte, le même commandement. On a vu dans l'histoire, des rois de jour et des rois de nuit, des généraux qui se relayaient tour à tour, des consuls qui se  succédaient à bref intervalle, on a vu l'Empire romain partagé  entre des Augustes et des Césars; on n'a pas vu jusqu'ici le char des Etats modernes conduit à la fois par deux cochers.

Soit, dit-on, l'un de ces deux chefs doit se subordonner à l'autre, mais c'est au président de la République qu'appartient la primauté. Il exerce une magistrature moins éphémère que la  présidence du conseil; il est le défenseur attitré des grands intérêts nationaux : il a en main la chaîne qui relie le passé au présent et le présent à l'avenir; il représente la tradition; il est placé sur un  sommet  d'où les événements lui apparaissent un peu sous l'aspect de l'éternité: c'est  naturellement à lui de parler et d'agir au nom de la France.

 

Dans le pays et jusque dans les Chambres, dans tous les groupes des Chambres, est, en effet, profondément enracinée l'idée que le  président de la République a des pouvoirs propres, extrêmement  étendus, et qu'il lui arrive même quelquefois d'en user. Tant que les choses vont bien, on félicite avec raison le président du Conseil. lorsqu'elles tournent mal, on s'en prend à l'action mystérieuse et lointaine du personnage  qui tient, s'imagine-t-on tous les fils. On lui reproche tantôt son ingérence, tantôt son abstention. On lui prête les combinaisons les plus noires et les intrigues les plus savantes, et au moment même  où il constate qu'il a les poignets liés  par la Constitution, tous les  mécontents sont d'accord pour le rendre  responsable de leurs déceptions. (...)

 

Lorsqu'on parcourt les lois constitutionnelles, on est d'abord frappé de l'immensité des pouvoirs qui sont dévolus au Président. Il a l'initiative des lois,  il les promulgue, il en surveille et en assure l'exécution. Il a le droit de faire grâce. Il dispose de la force armée. Il nomme à tous les emplois civils et militaires. Il préside aux solennités nationales. C'est auprès de lui que sont accrédités les envoyés et les ambassadeurs des grandes puissances étrangères. Il peut, sur l'avis conforme du Sénat, dissoudre la Chambre des députés. Il prononce la clôture des sessions. Il est  maître d'ajourner les deux Chambres pendant un mois. Il a le droit de message. Il négocie et ratifie les traités. Il n'y a que la guerre qu'il n'ait pas la faculté de déclarer sans l'assentiment  préalable des deux Chambres. Aucun souverain ne parait, à première vue, disposer de plus larges moyens d'actions.

 

Mais reprenons la loi des 25-28 février 1875, et reportons-nous à la fin de l'article 3 : nous y trouvons dans l'ombre d'un petit paragraphe, cette phrase ironique "chacun des actes du Président de la République doit être  contresigné par un Ministre". Ainsi, le Président n'a la droit de faire seul aucun acte quel qu'il soit. Signées d'un Ministre toutes les nominations ; signées d'un Ministre toutes les grâces ; signées d'un Ministre les messages eux-mêmes. Il faut donc que le Président soit d'accord avec les Ministres, à chaque pas qu'il fait dans la vie politique. Et, entre les Ministres et lui, qui aura le dernier mot, chaque fois que s'élèvera un dissentiment ? Vous voulez que ce soit lui. Je le veux bien aussi. Mais la Constitution ne le veut pas. Elle le dispense, en effet , de toute responsabilité, sauf en cas de haute trahison, et elle déclare que les Ministres, eux, ne sont pas responsables devant lui, mais devant les Chambres.

 

Entre un signataire qui doit compte au Parlement de la décision prise et un signataire que n'en doit       tenir compte à personne quel est celui qui, en conseil des Ministres l'emportera ? Sans doute, le Président a la ressource extrême d'acculer son collaborateur à la démission et de le remplacer. Mais si, le lendemain, le démissionnaire porte la question à la tribune, le Président ne peut se justifier que par intermédiaire, et à la condition de trouver un nouveau Ministre qui l'approuve et soit assuré d'une majorité.

 

Bref, la Constitution ne laisse au Président que l'autorité morale que lui peuvent avoir donnée son expérience, sa connaissance des hommes et des services. Que ce soit beaucoup ou que ce soit peu,  l'état actuel de l'Europe ne nous permet pour l'instant, ni d'en rien retrancher, ni d'en rien ajouter. Quiéta non movere.

 

Raymond POINCARE

 

 

L'affaire Millerand

 


Le 14 Octobre 1923, M . le président Millerand a prononcé à Evreux un discours dans lequel, rompant avec les traditions de réserve que s'étaient imposées ses prédécesseurs, il s'est posé en chef d'un parti politique : il a notamment réclamé la révision de la Constitution en vue de renforcer les pouvoirs du président de la République. M. Millerand a précisé son opinion sur ce point dans une interview qu'il a donnée à M. Raymond Recouly et que celui-ci a publiée dans la revue de France (15 Novembre 1923, p. 295 et s.) M. Millerand estime qu'il faut mettre fin à l'instabilité ministérielle et faire du président de la République, non plus seulement en théorie, mais en fait, l'arbitre et le régulateur de la vie politique. A cet effet, il suggère de donner comme suite possible à toute crise ministérielle une dissolution de la chambre et un appel au suffrage universel. Et pour cela il propose d'introduire dans la Constitution une disposition permettant au chef de l'Etat, lorsqu'il considère une crise ministérielle comme injustifiée, de faire appel, de sa seule initiative, à une consultation nationale. M. Millerand estime enfin que cette extension du droit de dissolution implique nécessairement un renforcement de l'autorité de ce dernier par l'élargissement du collège électoral appelé à le désigner.

 

Je fais abstraction de toute considération d'ordre politique, et je pose la question exclusivement en droit. En parlant comme il l'a fait, le président de la République restait-il dans la légalité constitutionnelle ? Je n'hésite pas à répondre non. En exposant un programme sur les modifications qu'il y aurait lieu d'apporter à la Constitution et sur la nécessité de procéder à une révision, M. Millerand prenait au premier chef une attitude politique sans que le président du conseil y fût associé et sans que le parlement pût la contrôler. Pour comprendre dans quelle fausse situation, en agissant ainsi, le président de la République plaçait ses ministres et se mettait lui-même, il suffit de supposer qu'une interpellation ait été adressée au président du conseil sur les déclarations présidentielles et soit venue en discussion devant les Chambres. Ou bien le président du conseil aurait répondu que ces déclarations ont été faites sans accord avec lui, et alors il aurait désavoué le président de la République dont la situation serait devenue impossible. Ou bien il aurait déclaré les prendre à son compte et l'on aurait pu demander pourquoi le président de la République ne l'avait pas dit et pourquoi le premier ministre, seul, responsable devant les Chambres, n'avait pas fait lui-même ces déclarations. Enfin, la Chambre pouvait toujours désapprouver l'attitude du président et c'était alors une crise présidentielle.

 

En agissant  et en parlant comme il l'a fait, certainement M. Millerand est allé contre l'esprit et la lettre de notre constitution. Etant irresponsable politiquement,  il ne peut pas tenir publiquement un langage qui autorise les Chambres à demander des explications et qui pose devant elles une question de responsabilité politique dans laquelle se trouve forcément engagé le chef de l'Etat. Je dois ajouter, d'autre part, que si la constitution était, en fait, révisée dans le sens que préconise M. Millerand, cela n'aurait d'autre résultat  que de substituer des crises présidentielles aux crises ministérielles, au grand détriment du pays, de sa tranquillité et de ses intérêts.

 

Les lignes qui précèdent étaient déjà imprimées quand, les 10 et 11 juin 1924, se sont produits des événements politiques d'une portée considérable, qui sont venus démontrer, plus tôt que je ne le pensais, la justesse des réserves faites précédemment concernant la correction constitutionnelle de l'attitude politique prise, par M. le président Millerand depuis son élection  en 1920. Le scrutin du 11 mai ayant donné une importante majorité à la coalition  du parti radical socialiste et du parti socialiste, dite le cartel des gauches , le ministère Poincaré a remis sa démission au président de la République le 1er juin, le jour même, où se réunissait la nouvelle Chambre. Très correctement, M. le président Millerand a demandé à M.  Herriot, chef de la majorité nouvelle, de constituer le ministère. M. Herriot a refusé. Le président de la République a chargé alors M. François Marsal de former un ministère, dont tous les membres furent pris en dehors du parti radical socialiste, et il a, le 10 juin, adressé aux Chambres un message dans lequel il rappelait "qu'en disposant que le président de la République n'est responsable devant les Chambres que dans le cas de haute trahison, la constitution a voulu, dans un intérêt national de stabilité et de continuité, que le pouvoir présidentiel fût pendant sept années maintenu à l'abri des fluctuations politiques "le président ajoutait : "Vous respecterez la constitution. Si vous la méconnaissiez, s'il était entendu désormais que l'arbitraire d'une majorité peut obliger le président de la République à se retirer  pour des motifs politiques, le président de la République ne serait plus qu'un jouet aux mains des partis." Le message se terminait par "un appel à la sagesse des deux Chambres, à leur prudence, à leur amour de la France et de la République".

 

La lecture du message à la Chambre, le 10 juin 1924 fut suivie d'une courte déclaration de M. François Marsal, président du conseil. Le président de la Chambre annonça qu'il était saisi de diverses interpellations, notamment d'une interpellation déposée par M. Reibel. Le président du Conseil ayant déclaré qu'il était aux ordres de la Chambre, M. Reibel prit la parole et montra ce qu'aurait d'inconstitutionnel le vote de la Chambre, si elle décidait, comme le lui proposait M. Harriot au nom du groupe radical socialiste, qu'elle ne discuterait pas l'interpellation et qu'elle refusait d'entrer en relations avec le ministère nommé par le président de la République en conformité parfaite  avec la loi constitutionnelle. Mais le siège de la majorité était fait et par 327 voix contre 217, la Chambre adoptait la proposition de M. Herriot ainsi conçue :" la Chambre, résolue à ne pas entrer en relations avec un ministère qui, par sa composition, est la négation des droits du parlement, refuse le débat inconstitutionnel auquel elle est conviée et décide d'ajourner toute discussion jusqu'au jour où se présentera devant elle un gouvernement constitué conformément à la volonté souveraine du pays."

 

Malgré la formule employée, il était évident que le vote atteignait directement le président de la République. Par là, il était certainement inconstitutionnel. D'autre part, la chambre affirmait une chose incontestablement inexacte : le débat auquel elle était conviée n'était nullement inconstitutionnel. Le président de la République n'avait fait appel au concours de M. François Marsal que parce que le chef du parti radical socialiste avait refusé le sien. Le ministère avait été légalement constitué et la Chambre n'avait aucune raison légale pour refuser d'engager le débat avec lui. Si elle n'avait pas confiance dans le cabinet, elle n'avait  qu'à le dire dans un ordre du jour blâmant le gouvernement, mais elle ne pouvait formuler un vote dirigé contre le président de la République.


 

 

R. CARRE DE MALBERG : l'instabilité ministérielle sous la IIIeme République

 

 


Dans l'état actuel des pratiques parlementaires françaises, le Cabinet apparait, non point comme l'agent d'exercice d'un pouvoir qui aurait originairement son siège dans le Président, non pas même comme l'intermédiaire servant de lien entre deux autorités qui figureraient deux pouvoirs distincts, mais bien comme un comité gouvernemental dominé uniquement par la puissance et les volontés du Parlement. Cette évolution devait inévitablement se produire. Les constituants de 1875, se plaçant à ce point de vue d'un pays tel que la France ne pouvait se passer d'un chef du Gouvernement ayant les caractères d'un chef d'Etat véritable - et un chef de cette sorte était, en effet, indispensable, ne fût-ce que pour des raisons d'ordre international et de représentation extérieure - ont été logiquement amenés, une fois l'institution de la Présidence admise, à ériger le Président en titulaire initial et spécial du pouvoir exécutif. On a même prétendu qu'ils avaient voulu faire de lui un "représentant" de la nation qui comparent le Président actuel à un monarque. En tout cas, c'est à sa personne qu'ils ont attaché les attributs du pouvoir exécutif. Et par la même, la Constitution de 1875 a cru consacrer la dualité organique des pouvoirs. Mais elle établissait en même temps le régime parlementaire, qui, d'après ses origines anglaises, est bien fondé historiquement sur un principe de dualisme, mais dont les tendances pratiques sont tournées vers ce but final : assurer la domination de l'Exécutif par les  assemblées. Le parlementarisme  prétend maintenir un certain équilibre entre les pouvoirs exécutif et législatif : mais, en raison des fortes prérogatives qu'il confère au Corps législatif, cet équilibre est tout à fait instable. En réalité, cette sorte de gouvernement a un caractère mixte, qui fait d'elle aussi un régime transitoire : le terme normal de l'évolution qui a débuté par la forme parlementaire, c'est la pleine suprématie du Parlement. On en a fait l'épreuve en France sous la Constitution actuelle, et l'on a pu constater qu'en adoptant le gouvernement parlementaire, les constituants de 1875, quelles qu'aient été d'ailleurs, leurs intentions ou préférences politiques, avaient introduit dans la Constitution française un germe de gouvernement selon la volonté maîtresse des Chambres, germe dont le développement devait naturellement entraîner la disparition du dualisme théorique inscrit dans les textes constitutionnels. (...)

 

 

Sous la Constitution de 1875, le Président, élu par le personnel parlementaire, ne possède point, en face des Chambres, de force politique qui lui permette d'exercer une action comparable à celle du monarque anglais. De leur côté, les ministres, n'ayant pas suffisamment le caractère de chefs attitrés de la majorité, n'ont   pu, bien souvent, exercer sur celle-ci qu'un ascendant restreint et précaire. On sait, d'ailleurs, que le peuple français se méfie de l'autorité gouvernementale et ne serait guère disposé à la seconder, dans le cas où elle tenterait de réagir contre la volonté des assemblées. Aussi, le Cabinet ministériel n'use-t-il qu'avec une extrême réserve des pouvoirs que la Constitution a accordés à l'Exécutif. Même une institution aussi conforme à l'esprit du parlementarisme et aux tendances de la démocratie que la dissolution est demeurée inutilisés depuis de longues années et semble aujourd'hui devenue presque  inutilisable.

Au surplus, et quoi qu'en aient dit certains auteurs qui prétendent que le Président a été  doté d'attributions qui en font l'égal d'un monarque constitutionnel, les pouvoirs dont dispose le Gouvernement sous la Constitution de 1875, n'ont , ni la même étendue ni la même force que ceux du roi d'Angleterre. Chez les Anglais, la Couronne a, en vertu de sa propre puissance historique, des attributs qui découlent de ce que le roi a été primitivement le souverain effectif : attributs, que le monarque ne tient pas de la forme actuellement encore, vis à vis du Parlement, une autorité munie d'un pouvoir indépendant, attributs enfin, dont l'exercice par les ministres assure au Cabinet une certaine indépendance ou initiative. En France, au contraire, le Gouvernement tient ses pouvoirs d'une Constitution, qui est elle-même l'oeuvre d'une assemblée nationale et dont le maintien dépend de la volonté parlementaire. Et en outre, la Constitution de 1875 ne fait du Gouvernement qu'un Exécutif; elle résume sa conception à cet égard dans la formule de l'art. 3 (loi constitutionnelle du 25 février 1875) "il surveille et assure l'exécution des lois" . Parmi les attributions présidentielles qui ont été énumérées par les auteurs comme comparables à celles d'un monarque, certaines ne sont, en réalité, que d'ordre exécutif : tel est le cas de la promulgation des lois. D'autres, comme l'initiative législative, ne contiennent aucun droit effectif de décision propre : il est bien vrai que les Chambres sont tenues de délibérer sur les projets législatifs gouvernementaux dont elles sont saisies par un décret présidentiel; mais l'acte consistant à prendre l'initiative d'une loi n'est pas, à proprement parler, un acte de puissance législative; Il n'est que l'un des éléments de la préparation des lois, l'une des opérations préliminaires qui aboutiront, peut-être, à l'adoption de la loi, cette dernière seule implique une faculté de puissance véritable. D'autre part, certaines attributions présidentielles, impliquant en apparence un pouvoir de décision propre, comme celles relatives aux traités, se résolvent effectivement en exécution de lois d'autorisation. D'autres  pouvoirs, tels que celui de convoquer les Chambres et de clore leurs sessions, n'ont qu'une valeur nominale, étant données les conditions d'exercice, si restrictives, auxquelles la Constitution de 1875 les a subordonnés. D'autres encore, qui donneraient au Gouvernement une force réelle, tels que le droit de dissolution ou celui de demander une nouvelle délibération des lois, sont demeurés sans emploi, l'expérience ayant revélé qu'ils n'étaient point susceptibles d'être mis en oeuvre à l'encontre d'un Parlement, auquel la Constitution a assuré, par ailleurs, une supériorité certaine, qui interdit au Gouvernement toute velléité de se mesurer  avec lui. En somme, si l'on fait abstraction de certains règlements présidentiels, qui ont adopté des mesures dépassent certainement la simple exécution des lois, règlements qui constituaient en cela des initiatives peu conformes à la Constitution et qui ne peuvent s'expliquer que par une tolérance des Chambres, on constate, pour le surplus, qu'il n'y a peut-être qu'un seul pouvoir initial d'action et de décision dont l'autorité gouvernementale ait continué à faire usage depuis 1875; et elle en a usé, parce qu'il y avait là une nécessité, résultant de la situation internationale de la France au regard de l'Europe contemporaine ; ce pouvoir, c'est celui de conclure des ententes politiques ou des alliances avec les puissance étrangères ; il a pu être exercé en dehors des Chambres mais d'ailleurs avec leur constante approbation.(cf Joseph-Barthélémy, Démocratie et politique étrangère, p. 109 et s.). Sous cette réserve, le Gouvernement n'est actuellement, en France, et la Constitution de 1875 elle-même n'en a fait qu'un simple Exécutif, une autorité réduite à un rôle d'exécution. On ne saurait, dès lors, s'étonner que, dans le régime parlementaire français, le Cabinet, chargé d'exercer les pouvoirs du Gouvernement, ne possède vis-à-vis des Chambres, avec des moyens d'action si réduits, qu'une influence et une puissance bien inférieure à celles dont jouit le ministère dans certains pays de parlementarisme étrangers.


 

 

LA QUATRIEME REPUBLIQUE :

 Rapport général sur les institutions par Georges VEDEL, pages 13 à 21 (extraits).  (Actes du Colloque de Nice, les 20, 21 et 22 janvier 1977) - Université de Nice LGDJ Paris 1978

 


1. LES SOURCES

 

(...) Le projet d'avril 1946 est simple . La souveraineté du peuple s'incarne dans l'Assemblée. L'Assemblée est donc le pouvoir central, le pouvoir essentiel, le pouvoir unique par rapport à l'exécutif, qui n'est qu'un "commis".

Il n'est pas besoin de freins et de contrepoids, empruntés à la machinerie des constitutions libérales (séparation des pouvoirs, bicaméralisme, contrôle de constitutionnalité). Tout au plus a-t-on prévu quelques possibilités d'intervention de la part d'organismes extérieurs dotés du pouvoir de conseil (...).

En revanche, le régime parlementaire britannique sera très souvent évoqué dans les travaux préparatoires (...).

Les uns y voient le modèle d'un système d'équilibre des pouvoirs : un parlement qui, sans doute, peut tout faire, mais aussi un exécutif puissant et qui le tient en bride (avec une surévaluation des forces morales, la Couronne, la Chambre haute).

Mais, il existe une autre  analyse, celle que proposera Pierre Cot : Le régime anglais est le véritable "régime d'assemblée". (...)Au fond, "le gouvernement britannique n'est qu'un "comité de la majorité".

Ajoutons à cela la répudiation de la Troisième République , mais cette répudiation prendra une forme curieuse.  Ce ne sont pas les institutions de 1875 en général qui vont être considérées comme dépassées. C'est essentiellement  le Sénat.

 

(...)Finalement, c'est une constitution de type conventionnel qui est proposée au suffrage  du peuple français, le 5 mai 1946.

Le référendum donne des résultats, à première vue, inattendus. Il s'avère (...) qu'une majorité de députés ne fait pas nécessairement une majorité de citoyens.

 

L'échec du référendum entraîne l'élection d'une seconde assemblée constituante  dans laquelle l'échiquier politique est quelque peu changé. C'est désormais le M.R.P. [1]  qui devient le premier parti au sein de la nouvelle assemblée.

On aurait pu imaginer que, sa devancière ayant été condamnée pour des motifs relativement clairs, à savoir l'effacement du Président de la République, le rôle insuffisant de la deuxième assemblée, la mutation aventureuse des Droits de l'Homme, la nouvelle Constituante prenne le contre-pied et élabore un projet vraiment nouveau.

Autant la première Constituante avait été lieu de grands débats d'idées, autant la seconde Constituante fut essentiellement un lieu de marchandage électoral, où l'on vendit un paragraphe contre la chance de reconquérir quelques centimètres du corps électoral dans le sens du projet qui avait été écarté.

Finalement l'entreprise réussit sans gloire : 53 % de oui, 47 % de non, et un tiers d'abstention.

 

S'il est permis de se citer à trente ans de distance, je relève ce passage dans un livre paru à peu près  à ce moment là : "La Constitution d'avril était tout entière axée sur la souveraineté de l'Assemblée. Dans sa substance, cette souveraineté est demeurée intacte dans le système nouveau (la Constitution du 27 octobre 1946). Juridiquement, il n'existe aucun moyen pour aucun autre organe de s'opposer définitivement à la volonté de l'Assemblée dans quelque domaine que ce soit, mais - et c'est le résultat du compromis - l'Assemblée est flanquée de magistratures morales : Président de la République et Conseil de la République notamment, qui, sans avoir de compétence juridique pour s'opposer de façon définitive à l'Assemblée, peuvent néanmoins l'entraîner à la réflexion et exercer sur elle une influence de fait."

(...)Ainsi, ayant à choisir entre la souveraineté nationale et la souveraineté du peuple, les constituants avaient déclaré que "la souveraineté nationale appartient au peuple français" (cette formule est demeurée dans la constitution actuelle). On hésitait pour le président du Conseil des ministres entre la désignation par le chef d'Etat et l'investiture par l'Assemblée; on cumula les deux. On ne savait s'il fallait garder l'ancienne déclaration de 89 ou en faire une nouvelle; on garda l'ancienne, et on en fit une nouvelle sous forme de préambule.

Puis il y eut ces hypocrisies qui font partie du bagage habituel de tout compromis :

- un contrôle de constitutionnalité dans le style des décors en trompe l'oeil.

- la réglementation apparemment sévère de la responsabilité du gouvernement, mais avec de telles possibilités de tourner les règles ainsi posées que les articles 49 et 50 de la Constitution perdaient leur efficacité.

(...)Entre temps, le général de Gaulle, qui n'était pas intervenu dans les travaux de la première Constituante , avait froidement exprimé dans le discours de Bayeux ce qu'il pensait de ceux de la seconde Constituante.

 

2. LES MECANISMES INSTITUTIONNELS

 

Les mécanismes institutionnels sont inspirés de l'idée que l'agencement des rapports entre le Gouvernement et le Parlement réalisé en Grande-Bretagne par la coutume et la politique peut être obtenu équivalemment par des prescriptions juridiques écrites : c'est le parlementarisme rationalisé, qui est à la vie politique ce que la planification est à la vie économique.

Ceci conduit essentiellement à trois idées.

 

La première  vise la réorganisation et le renforcement de l'exécutif. C'est une remise en ordre de l'héritage de la troisième République.

(...)En débarrassant le Président de la République d'attributions qu'il n'exerçait plus, en le dépouillant de la qualité de chef du pouvoir exécutif, en lui donnant un rôle plus réduit, mais plus précis, on a renforcé son influence. Finalement, Vincent Auriol, René Coty (peut-être un peu moins) ont exercé une magistrature mieux définie, plus solide, que celle de leurs prédécesseurs de la troisième République.

Quant au président du Conseil, il vit s'achever l'évolution déjà sensible sous la troisième République : du primus inter pares, du président de séance qu'il était à l'origine, du conciliateur, il passa à la dimension d'un véritable chef de gouvernement.

 

 La deuxième idée fut de faire, toujours à la manière britannique, du président du Conseil, le chef de la majorité avec, en filigrane, le "contrat de législature". A l'origine la procédure de l'investiture du président du Conseil à la majorité absolue scellait ce contrat et conférait cette qualité jusqu'à ce que la révision de 1954 en vint à une manifestation moins solennelle et moins exigeante de confiance.

 

Enfin, il fallait assurer la stabilité gouvernementale en rationalisant les règles de la responsabilité politique du cabinet (...). Des précautions furent prises pour solenniser la responsabilité ministérielle, éviter les crises de rencontre, pour tirer au clair la signification de la question de confiance et poser la règle selon laquelle il ne suffit pas d'une majorité simple pour renverser un gouvernement; il faut une majorité "absolue". Ainsi, l'Assemblée prend ses responsabilités.

 

Finalement, la Constitution était, sous cet angle-là, assez cohérente : un régime parlementaire moderne reléguant au second plan la séparation des pouvoirs comme en Grande-Bretagne; un régime reconnaissant la toute-puissance de l'assemblée élue au suffrage universel, mais disciplinée par le leadership gouvernemental, encadré par la rigueur des procédures de responsabilités et par les "magistratures morales".

On peut se demander cependant, sinon si les intentions des constituants étaient sincères, du moins si elles étaient assez fermes pour que le "parlementarisme rationalisé" empêche le retour à une vie politique anarchique.

 

Prenons d'abord l'investiture. 

(...) Comment un homme politique aurait-il pu se présenter tout seul devant une Assemblée (...) en se bornant à exposer un programme abstrait et en cachant le nom des hommes à qui il ferait appel pour le réaliser ?

Aussi bien, en fait, dès sa désignation et sans attendre son investiture, le président du Conseil désigné, et non encore investi, composait son cabinet. Les noms des ministres étaient avancés dans tous les journaux; les groupes politiques étaient informés de leur place dans le gouvernement. Au moment de l'investiture, l'assemblée votait essentiellement sur le dosage politique du cabinet.

La réforme constitutionnelle de 1954 ne changea pas en fait grand-chose, sauf sur un point : la caution de la majorité absolue n'était plus nécessaire au baptême gouvernemental. Elle était remplacée par un vote de confiance à la majorité simple et qui s'adressait non au seul président du  Conseil investi, mais à tout le cabinet.

 

Sur la responsabilité gouvernementale,  les articles 49 et 50 partaient d'une idée juste : la stabilité gouvernementale est mieux assurée si l'on exige que les gouvernements puissent être renversés seulement à la majorité absolue des membres composant l'Assemblée.

(...) En fait, aucune des crises ministérielles de la quatrième République ne fut due à la motion de censure. (...) Le vrai problème d'efficacité se posait à propos de l'article 49, qui traitait de la question de confiance si mal comprise de l'opinion qui ne prend pas en compte le "marché", sinon le chantage politique, que suppose la question de confiance.

(...) L'article 49 de la Constitution de 1946 permettait à l'Assemblée de priver le gouvernement des moyens de gouverner sans prendre pour autant la responsabilité de sa chute. En effet, le rejet d'un projet gouvernemental sur lequel la question de confiance était engagée ne créait obligation de démissionner que si le gouvernement était battu à la majorité absolue; mais s'il était battu à la majorité simple, son projet n'était pas moins rejeté.

 

La dissolution, troisième mécanisme -clef du parlementarisme rationalisé, était permise seulement après deux crises ministérielles dues à des motions de censure ou à des rejets de question de confiance en bonne et due forme, c'est à dire à la majorité absolue

 

Or, les gouvernements ne tombaient pas en forme constitutionnelle. (...) Ainsi l'Assemblée renversait les gouvernements sans risque.

Selon la petite histoire (ou la légende), lorsque Edgar Faure vit son ministère menacé en 1955, il demanda discrètement à des amis de voter contre le projet de réforme électorale sur lequel il avait posé la question de confiance, de manière à être renversé à la majorité constitutionnelle. Grâce à la chute précédente de M. Mendès-France, il pouvait ainsi faire état des deux fameuses crises en bonne forme lui permettant de dissoudre l'Assemblée.

Le déséquilibre était évident. L'Assemblée pouvait renverser le gouvernement à bon marché, et celui-ci ne disposait du droit de riposte que si les hasards de l'arithmétique parlementaire le lui permettaient, c'est à dire rarement (...).

 

La loi électorale  ne facilitait ni la vie des gouvernements ni leur stabilité.

(...) Les apparentements constituaient une alliance purement électorale, puisque l'apparentement ne supposait rien d'autre que la volonté des partis alliés de pouvoir additionner, quand c'était avantageux, les voix de chacun d'entre eux. La possibilité de constituer durablement une majorité de gouvernement entre partis apparentés était faible, car ces partis qui sollicitaient ensemble les mêmes suffrages n'avaient en revanche ni même programme ni même tactique.

 

Au total, le parlementarisme rationalisé est un échec. Le régime se réduit à la souveraineté de l'Assemblée tempérée par des magistratures morales (...). "


 

La pratique de la question de confiance sous la IVème République , par Claude-Albert Colliard,  R.D.P. 1948, p. 220 et s (extraits).

 


LE FORMALISME DE LA QUESTION DE CONFIANCE

 

(...) La pratique constitutionnelle contemporaine montre qu'à côté de la question de confiance au sens strict, le Président du Conseil, au lieu de poser formellement la question de confiance, se borne à une déclaration différente à laquelle il entend donner une portée en quelque sorte équivalente. Cette pratique doit être d'abord rappelée avant d'indiquer les conséquences et d'en apprécier la légalité constitutionnelle.

 

a) Au cours de l'existence du cabinet Ramadier, la question de confiance a été posée plusieurs fois  formellement, le 20 mars 1947 à propos des crédits militaires d'Indochine, le 2 mai sur la politique économique, le 2 juillet à propos de la politique du blé, le 9 août sur le projet de loi électorale municipale, le 2 septembre sur la politique économique du gouvernement. Mais, à côté de la véritable question de confiance, a été posée, à diverses reprises, ce qu'on pourrait appeler la pseudo-question de confiance.

La pseudo-question de confiance est une déclaration par laquelle le Président du Conseil affirme que le cabinet se retirera si le texte est voté, ou au contraire n'est pas voté. L'affirmation peut être quelquefois moins précise, le Président du Conseil indique par exemple  : "si le projet n'est pas voté,... le gouvernement ne pourra poursuivre sa politique et tirera, le moment venu les conséquences qui s'imposent".

Mais malgré ces subtilités de langage, le sens de la pseudo-question de confiance est clair : le gouvernement donnera à un vote de l'Assemblée un sens politique précis et considérera comme un désaveu de sa politique générale le vote émis par l'Assemblée contrairement à ses désirs propres. La pseudo-question de confiance échappe au formalisme rigoureux de la véritable question de confiance. La formule n'est plus sacramentelle et son prononcé n'implique pas une préalable discussion à ce sujet du Conseil des Ministres. Elle marque l'importance de la fonction de Président du Conseil qui peut l'utiliser  à son gré. Parfois aussi elle signifie l'impuissance du Président, non pas dans le Conseil des Ministres ou dans le gouvernement mais au sein de son propre parti dont il devient prisonnier (...).

b) C'est l'affirmation par laquelle le Gouvernement, par la bouche du Président du Conseil, agissant seul, indique qu'il considère que le vote qui sera émis par l'Assemblée nationale est un vote qui concerne non pas la question technique en cause mais la politique générale du gouvernement et qu'en conséquence si la solution adoptée par l'Assemblée est contraire à ce qu'il souhaite, il se retirera. Ce faisant, le Président du Conseil limite en quelque sorte la stabilité constitutionnelle du gouvernement. En appliquant la constitution, le gouvernement n'est contraint juridiquement de se retirer que si votent contre lui plus de la moitié des membres de l'Assemblée, au cours d'un scrutin public intervenu un jour franc après la question de confiance. En adoptant la pseudo-question de confiance, le gouvernement entend se retirer si intervient, immédiatement un scrutin au cours duquel la majorité des membres présents de l'Assemblée se prononce contre lui. Ainsi, l'instabilité ministérielle contre laquelle s'efforçait de lutter, d'une manière  d'ailleurs discutable l'article 49 va se trouver accentuée (...).

 

OPPORTUNITE POLITIQUE ET QUESTION DE CONFIANCE

 

(...) La question de confiance est une phase de l'éternel duel que se livrent, en France au moins, le pouvoir exécutif et le pouvoir législatif. Ce duel a ses règles, il comporte ses bottes, peut-être même ses coups de Jarnac, mais l'un des duellistes, l'exécutif à qui il appartient de pousser la botte peut choisir le terrain du combat. La manière de poser la question de confiance est capitale. Battu sur le vote de la confiance, le gouvernement est contraint de se retirer, mais le gouvernement peut poser la question de confiance tantôt simplement sur l'urgence à discuter un texte, tantôt sur l'adoption d'un texte, tantôt sur le rejet d'un texte tantôt sur un ordre du jour (...).

L'histoire de la IVème République montre déjà de manières combien diverses la question de confiance a été utilisée. Normalement, elle sanctionne un débat de politique générale et est posée à l'occasion d'un ordre du jour. Parfois plusieurs ordres du jour sont déposés et le président choisit celui sur l'adoption duquel il pose la question de confiance. Il peut être habile de la part du Président du conseil de choisir l'ordre du jour le plus bref et aussi le plus vague, généralement appelé ordre du jour pur et simple et libellé ainsi :

" L'Assemblée nationale approuvant les déclarations du Président du Conseil sur la politique générale fait confiance au gouvernement et, repoussant  toute addition, passe à l'ordre du jour " . C'est cette tactique qui a été adoptée par le Président Ramadier dans la séance du 2 juillet 1947, à propos des débats relatifs à la politique économique du gouvernement. Des ordres du jour très longs avaient d'abord été déposés, se référant explicitement à certains points très techniques du programme économique (...). Il n'était plus fait allusion à ces mesures dans l'ordre du jour très simple finalement adopté par le gouvernement. La question de confiance peut être aussi utilisée pour obtenir le vote d'un texte, d'un projet gouvernemental, par exemple, de crédits, ainsi le 20 mars 1947 pour les crédits d'Indochine. Elle apparaît alors comme un moyen de pression utilisé par le gouvernement pour faire adopter par l'Assemblée le texte qui lui convient. Le Président du Conseil mesure d'ailleurs dans cette hypothèse la force de résistance de l'Assemblée. Un bel exemple de tactique parlementaire est fourni par le débat du 2 septembre 1947 sur la politique économique du gouvernement. Le Président Ramadier défendait le projet gouvernemental de subventions économiques, mais, s'étant rendu compte que la subvention concernant l'acier était très impopulaire à l' Assemblée, il posa la question de confiance uniquement sur la partie du texte   qui concernait la subvention pour le charbon, abandonnant au vote ordinaire la subvention pour l'acier qui fut repoussée à mains levées (...).

L'utilisation de la question de confiance pour obtenir le vote d'articles d'un projet de loi apparaît comme très délicate avec la réglementation de l'article 49. D'après les débats intervenus à propos de ce texte, la question de confiance devait sanctionner seulement la politique générale du gouvernement, mais, récemment, lors des débats relatifs au prélèvement exceptionnel, le Président Schuman a utilisé la question de confiance pour repousser des amendements relatifs à divers articles du projet de loi. Cette technique amène à poser plusieurs fois la question de confiance au cours d'un même débat. La question de confiance n'est plus, dès lors, le coup de pistolet tiré une seule fois dans le duel exécutif-législatif, elle devient la rafale d'une arme automatique.

(...) Utilisée ainsi tour à tour pour la prise en considération d'un texte, pour sa discussion d'urgence, pour le rejet d'une proposition  ou d'un amendement, pour le vote d'un crédit, la question de confiance semble être entre les mains du Président du Conseil une arme à tous usages (...).

 

LA PORTEE DU VOTE

 

Le vote sur la question de confiance a lieu au scrutin public, mais non au scrutin public à la tribune, donc l'intervention de boîtiers est possible. Les résultats de ce vote ont une importance particulière sur la vie du ministère. Diverses hypothèses se rencontrent et il faut soigneusement distinguer la portée juridique et la portée politique de ce vote.

 

a) Juridiquement le vote n'a de portée au sens strict que dans une hypothèse particulière, celle où la confiance est refusée au cabinet par la majorité absolue des députés de l'Assemblée. Un tel vote, acquis à une telle majorité, oblige juridiquement le gouvernement à démissionner. La démission constitue pour le gouvernement une véritable obligation juridique. Une seconde conséquence juridique pourra apparaître, par la suite, d'une manière d'ailleurs lointaine, ce refus de confiance, à cette majorité, constituant l'une des hypothèses de crise ministérielle susceptible de permettre le jeu de la dissolution, aux termes de l'article 51, si les autres conditions sont réalisées.

b) Là se limite la stricte portée juridique de l'article 49. Toutes les autres conséquences sont d'ordre politique. L'examen des diverses éventualités montre combien il fut artificiel, de la part des auteurs de la constitution d'édifier ce qu'ils croyaient être une barrière contre l'instabilité ministérielle. N'ont-ils pas oublié que la responsabilité politique, telle que la connaît la tradition parlementaire, ne se laisse pas enfermer dans les cadres trop juridiques ?

Si, sur la question de confiance, une majorité contenant la majorité absolue des députés de l'Assemblée, se prononce contre le gouvernement, celui-ci a l'obligation juridique de démissionner. Dans tous les autres cas, aucune obligation juridique ne pèse sur lui. Mais la réalité politique n'est-elle pas différente ? Un gouvernement se maintiendra-t-il au pouvoir, s'il est battu sur la question de confiance, sans que, du fait de congés ou d'abstentions la majorité absolue des députés se soit prononcée contre lui ? Certainement non. Et c'est ce qui explique précisément la technique politique de la pseudo-question de confiance, l'engagement que prend le gouvernement de démissionner si une majorité se prononce contre lui, même inférieure à la majorité absolue des membres de l'Assemblée.

 

(...) Le gouvernement parlementaire n'est pas une procédure, c'est un mode d'organisation de la vie politique. Et les obligations juridiques strictement définies et délimitées ne pèsent rien en face de cette réalité de bon sens qu'un gouvernement qui ne dispose pas d'une majorité suffisante au sein de l'Assemblée ne peut gouverner. C'est la vie parlementaire elle-même qui a entraîné les violations du texte de l'article 49 que nous avons signalées. C'est la réalité politique, qui par opposition à un "juridisme" pointilleux explique ces violations et justifie cette sorte de transformisme constitutionnel, et ce rétablissement d'une question de confiance, type IIIème République, est supérieur, sous l'angle de la vie, à la malheureuse tentative d'organisation de la responsabilité qu'a fait, se réglant sur des méchants modèles, l'article 49. "


 

La dissolution de l'Assemblée nationale

 

René CAPITANT, Le conflit de la souveraineté populaire et de la souveraineté parlementaire, Avril-Juin 1954, Les écrits constitutionnels,  C.N.R.S, p. 281.

 

" La dissolution est une institution démocratique qui permet au peuple, sinon de voter lui-même la loi, comme par le référendum, du moins d'arbitrer un conflit entre deux pouvoirs constitués. C'est la reconnaissance d'un pouvoir populaire d'arbitrage souverain. C'est un hommage -imparfait sans doute, mais réel- rendu à la souveraineté populaire.

En ce sens, il est normal que le grand mouvement démocratique de 1945 ait cherché à introduire la dissolution dans la Constitution et à lui donner une efficacité pratique. Mais, il est normal aussi que la tradition représentative ait voulu neutraliser cette tentative, comme elle y avait déjà réussi dans le régime précédant.

Or, il suffit de se reporter au texte des articles 51 et 521 pour constater que cette neutralisation a été parfaitement accomplie. Les conditions posées à la validité du décret de dissolution rendent celui-ci pratiquement impossible, ou du moins, elles font de la dissolution un acte volontaire de l'Assemblée, puisque celle-ci n'a qu'à renverser le ministère dans des formes autres que les formes constitutionnelles2 -ce qui est toujours possible en droit et en fait- pour enlever au gouvernement le droit de dissoudre, même après l'expiration des 18 premiers mois de la législature.

L'Assemblée est donc maîtresse de sa propre dissolution, en vertu de l'article 51. Et cette première conclusion donne sa vraie signification à l'article 52, selon lequel, en cas de dissolution -prononcée avec l'accord de l'Assemblée- le gouvernement chargé de faire les nouvelles élections devra être dirigé par le Président de l'Assemblée Nationale . C'est clairement montrer que la dissolution, dans l'esprit des constituants, ne doit pas remplir la fonction d'arbitrage populaire qui lui donne une valeur démocratique, elle ne doit être qu'un procédé de renouvellement anticipé de l'Assemblée, et rien d'autre. "

 

 


[1] Mouvement Républicain Populaire

1 dans son ancienne rédaction, avant la révision constitutionnelle d u 7 décembre 1954.

 

2 les députés prenaient l'habitude de "calibrer" leur vote de manière que la majorité absolue ne soit pas atteinte, le droit de dissolution se trouvant ainsi paralysé (ce qui ne fut pas le cas ce 30 novembre 1955).