L’article 89 prévoit
trois phases pour la révision de
La succession de tel ou tel titulaire dessine une procédure déterminée. En réalité, l’article 89 met en place deux procédures.
C’est la procédure qui a été systématiquement utilisée. Les 20 révisions constitutionnelles entreprises dans le cadre de l’article 89 l’ont toutes été ainsi.
Elle se caractérise par le fait que l’initiative vient ici de l’exécutif, plus précisément du Président de la République sur proposition du Premier ministre.
L’initiative prend donc la forme d’un projet de loi constitutionnelle qui est adopté en Conseil des ministres.
Certaines initiatives sont interdites par la Constitution.
- en cas d’atteinte à l’intégrité du territoire (art 89)
- pendant la période d’application de l’article 16 (CC 2 sept 1992 Maastricht II)
- pendant l’intérim présidentiel (art 7)
- la modification de la forme républicaine du régime (art 89)
S’il est inscrit à l’ordre du jour des assemblées, le projet ou la proposition de loi constitutionnelle doit alors être adopté par chacune d’elles. Comme on le dit couramment l’Assemblée Nationale et le Sénat doivent être d’accord.
Il n’y a aucun moyen d’écarter le Sénat comme c’est possible en matière législative. Ainsi le Sénat dispose-t-il d’un véritable droit de veto qu’il a d’ailleurs déjà utilisé pour écarter deux projets, en 1984 (Extension du référendum aux libertés publiques) et en 1990 (exception d’inconstitutionnalité).
L’adoption se fait dans les mêmes conditions que celles en vigueur pour l’adoption d’une loi ordinaire c’est à dire la majorité des suffrages exprimés.
Toutefois, le Gouvernement ne peut utiliser l’article 49.3, « puisque l’article 89 exige que le texte soit « voté » et qu’il ne le serait pas si l’Assemblée n’était invitée qu’à se prononcer sur une motion de censure éventuelle »
Par contre, il peut recourir au vote bloqué prévu par l’article 44.3. C’est d’ailleurs ce qui s’est passé lors de la première utilisation de cette procédure de révision. Lors de celle de 1992 (Maastricht) le Gouvernement après y avoir songé y a finalement renoncé
Enfin, pour arriver à l’adoption d’un texte identique rien ne s’oppose à la réunion de la commission mixte paritaire prévue par l’article 45 alinéa 2, mais bien sûr sans que les conséquences attachées à cette réunion et prévues par les alinéas suivants puissent être mises en œuvre.
Lorsque le texte est adopté par les deux assemblées c’est le peuple qui ratifie la révision par référendum. Cette option n’a été utilisée qu’une seule fois, en 2000 pour l’adoption définitive de la loi constitutionnelle instaurant le quinquennat.
Cependant le Président de la République a la possibilité de préférer à cette voie populaire, une voie parlementaire : celle du Congrès.
Il s’agit de la troisième assemblée parlementaire. Elle est formée par l’ensemble des parlementaires : députés et sénateurs. Le Congrès, dont le Bureau est celui de l'Assemblée nationale, se réunit à Versailles sur convocation par décret du Président de la République soumis à contreseing. Les parlementaires sont placés dans l'hémicycle par ordre alphabétique et non par groupe parlementaire comme dans leur chambre d'origine. Ayant pour seule mission d'approuver le texte adopté par les deux assemblées, en lieu et place du peuple souverain, il ne peut évidemment le modifier.
Ses débats sont donc limités à une explication de vote présentée par chaque groupe politique de l'Assemblée et du Sénat. Puis intervient le vote qui a lieu soit par appel nominal à la tribune soit, depuis la modification du Règlement du 28 juin 1999, selon d'autres modalités fixées par le Bureau du Congrès. Pour que le projet de loi constitutionnelle soit approuvé, le vote doit être acquis à une majorité des trois cinquièmes des suffrages exprimés.
Cette exigence a conduit à trois reprises le Président de la République à renoncer à la révision : en différant la convocation du Congrès (Georges Pompidou), en n’inscrivant pas le texte à l’ordre du jour de ce dernier (Valéry Giscard d’Estaing) ou enfin en annulant sa convocation (Jacques Chirac)
D’après le texte constitutionnel cette voie parlementaire est l’exception, mais, «force est de constater que depuis 1963 une véritable coutume constitutionnelle s’est formée faisant du recours au Congrès la procédure de droit commun dans le cadre de l’article 89 » 19 lois constitutionnelles sur 20 ont été ainsi adoptées.
Ce qui est grave, c’est que cette voie l’emporte sur ce
qui semblait devoir être la règle non seulement juridiquement mais
politiquement. L’esprit de
Elle se caractérise par le fait que l’initiative appartient aux membres du Parlement.
Chaque député, chaque sénateur peut ainsi être à l’origine de la révision de la Constitution que la proposition de loi constitutionnelle soit signée par un seul parlementaire ou plusieurs.
De nombreuses propositions de lois constitutionnelles ont déjà été déposées. Mais rarement elles ont pu franchir l’obstacle de l’inscription à l’ordre du jour. En effet, comme en matière législative, l’ordre du jour prioritaire prévu par l’article 48 de la Constitution permet au Gouvernement d’écarter les textes qui ne lui conviennent pas. La révision de 1995 en prévoyant qu’ « une séance par mois est réservée par priorité à l'ordre du jour fixée par chaque assemblée » a permis aux assemblées de maîtriser dans une plus large mesure leur ordre du jour législatif comme constitutionnel. Ainsi, le 3 mai 2000 pour la première fois, une proposition de loi constitutionnelle a-t-elle été discutée à l’Assemblée nationale sans qu’elle ait été adoptée. C’est cette même « fenêtre parlementaire » que comptait utiliser Valéry Giscard d’Estaing en déposant sa proposition de loi constitutionnelle tendant à réduire le mandat présidentiel.
La deuxième phase, celle de l’adoption peut alors se dérouler. Elle implique l’intervention des deux assemblées sur un pied d’égalité. A ce jour aucune proposition de loi constitutionnelle n’a passé ce stade et par conséquent la troisième étape de cette procédure n’a jamais été mise en œuvre.
Elle se fait par la voie du référendum. Il est obligatoire dans la procédure parlementaire à la différence de la procédure précédente. Mais aucun référendum de ce type n’a eu lieu.
Si la voie populaire est la seule possible ici, c’est tout simplement parce que les constituants ont voulu éviter de placer la procédure de révision sous le contrôle total du Parlement, de l’initiative à l’adoption définitive.
La Constitution a été révisée vingt deux fois en quarante neuf ans ! Mais depuis 1992 le rythme s’est emballé puisque dix sept révisions sont intervenues, soit un petit peu plus d’une par an. Cette banalisation de la révision a frappé les esprits en France parce que historiquement, la révision était pratiquement inconnue même si l’on en parlait beaucoup. Or nombreux ont été ceux qui ont déploré cette « révisionite aiguë » pourtant paradoxalement le résultat n’est aussi inquiétant.
L’argument essentiel mis en avant pour déplorer la banalisation de la révision tient au caractère fondamental de la Constitution.
Pour beaucoup, ce caractère sacré devient synonyme d’immutabilité. On ne touche pas au sacré, réviser la Constitution reviendrai à briser les Tables de la Loi. Une telle attitude, si elle se comprend a priori est critiquable à plus d’un titre.
Cette attitude repose, en premier lieu, sur une conception figée des choses et des gens. Comme le rappelait Royer-Collard « Les Constitutions ne sont point des tentes dressées pour le sommeil »
Le mythe de l’intangibilité doit également être rejeté pour des raisons plus politiques. « Un peuple a toujours le droit de revoir, de réformer et de changer sa Constitution. Une génération ne peut assujettir à ses lois les générations futures. »
Enfin le mythe de l’intangibilité doit être réfuté pour des raisons plus juridiques. La Constitution est certes la norme suprême. Mais le pouvoir constituant n’est pas lié par elle.
« Gardons-nous que la créature – la Constitution – n’échappe à son créateur – le pouvoir constituant – et que l’exaltation de l’une ne s’accompagne de la mise en cage de l’autre » comme le rappelait le Doyen Vedel.
Les nombreuses révisions n’ont finalement pas eu de conséquences négatives au contraire serait-on tenté de dire. Ainsi, ont-elles globalement renforcé les institutions et singulièrement l’Etat de droit. Elles remplissent de cette façon une véritable fonction stabilisatrice.
C’est d’abord la position du Conseil constitutionnel en tant que garant de la suprématie constitutionnelle qui a été renforcée, par la révision de 1974. Cette révision élargissait la saisine du Conseil constitutionnel à soixante députés ou sénateurs. Apparemment il s’agissait simplement d’une petite modification d’ordre procédural. De fait, elle rendait la saisine du Conseil en vue de contrôler la constitutionnalité d’une loi beaucoup plus facile et donc beaucoup plus fréquente.
Ainsi, la décision « Liberté d'association » qui peut être considérée comme fondatrice du contrôle de constitutionnalité a vu sa portée s’élargir sensiblement grâce à cette révision puisque de virtuel, ce contrôle devenait réel. Virtuel il l’était dans la mesure où avant cette décision, c’est à dire en six ans, le Conseil n’avait été saisi que huit fois. A l’heure actuelle, c’est huit fois par an que le Conseil est saisi en vue d’examiner la constitutionnalité d’une loi ordinaire : le contrôle est bien devenu réel. La plupart des grandes lois sont désormais contrôlées.
D’autres révisions ont été provoquées par le Conseil constitutionnel lui-même. Saisi sur la base de l’article 54 il a eu à se prononcer sur la conformité de traités non encore ratifiés. Il s’agissait des traités de Maastricht, d’Amsterdam et plus tard de la convention instituant une Cour pénale internationale ou encore le Traité constitutionnel. Dans ces quatre cas, le traité a été déclaré non conforme. Pour le ratifier la révision était donc nécessaire. Ainsi la révision de la Constitution permet-elle de contribuer à la mise en place d’un ordre juridique plus harmonieux non seulement sur le plan interne- contrôle de constitutionnalité des lois renforcé- que sur le plan international – mise en conformité de la Constitution avec un traité.