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EXTRAITS DU RAPPORT SUR LE PROBLÈME DE LA RÉFORME DU MODE DE SCRUTIN POUR L'ÉLECTION DES DÉPUTÉS
(établi par la Commission de réforme du mode de scrutin présidée par le Doyen Georges VEDEL)
Cette commission a été installée le 25 juin 1992. Son rapport est de février 1993.

INTRODUCTION

TROISIÈME PARTIE : PROPOSITIONS POUR UN SUFFRAGE MAJORITAIRE AMENDÉ

I. Une démarche empirique

Il s'agit de trouver un système qui, sans priver le parti ou la coalition majoritaire des avantages que lui assure le scrutin, offre des sièges au sein de la non-majorité à des forces politiques dont l'entrée dans la vie parlementaire ne serait pas possible sans un correctif apporté au scrutin majoritaire.

Certes, les considérations que l'on vient de développer ont-elles déjà été avancées dans divers secteurs de l'opinion et ont inspiré des propositions tendant à un certain amalgame entre le scrutin majoritaire et la représentation proportionnelle.

Mentionnons tout de suite, malheureusement pour l'écarter, celle qui tendrait à maintenir le statu quo dans les départements petits ou moyens, mais à instaurer la proportionnelle dans les grands départements. L'idée peut paraître séduisante : elle comporte une innovation sans bouleversement ; elle respecte le cadre départemental mais à l'instar de ce qui se passe pour les élections sénatoriales, elle conduit à utiliser l'un ou l'autre mode de scrutin suivant les possibilités que lui offre la population de la circonscription.

Les objections à cette proposition paraissent pourtant être dirimantes.

En premier lieu, il est à craindre qu'elle ne soit arguée d'inconstitutionnalité. En outre, même si juridiquement le système alternatif en question était acceptable, il serait sans doute assez mal reçu par les électeurs qui comprendraient difficilement que, s'agissant de désigner leurs représentants, ils aient à s'exprimer de façon différente au sein du même territoire.

Enfin, puisqu'il s'agit de rechercher une solution acceptable par des partenaires devant accepter les uns et les autres une inflexion par rapport à leur choix de principe, il faut qu'ils puissent mesurer au moins approximativement l'étendue des sacrifices qu'ils accepteraient respectivement par rapport à ce choix. Or, cette évaluation serait difficile à opérer ne serait-ce que parce que les réactions du corps électoral à cette duplication du mode de scrutin seraient assez imprévisibles, tout comme les tactiques électorales des partis.

Une autre façon de réaliser une amélioration du mode de scrutin existant pourrait s'inspirer du système retenu pour les élections municipales dans les communes de 3 500 habitants et plus. Ce système a la vertu de maintenir et même, en certains cas, de renforcer le principe majoritaire tout en assurant une représentation substantielle des minorités. Selon l'opinion générale, il a donné en pratique de bons résultats.

Pourtant il est impossible de transposer purement et simplement le système des élections municipales aux élections législatives, et ceci, pour deux raisons.

La première est que ce mode de scrutin n'a de sens que s'il existe un assez grand nombre de sièges à répartir. On ne saurait l'appliquer évidemment, au moins dans la plupart des cas, dans le cadre départemental. Il faudrait au moins des circonscriptions régionales pour qu'il puisse fonctionner. Ce bouleversement éloignerait très largement les élus des électeurs et supposerait des campagnes électorales très étrangères à la tradition française.

En second lieu, pour que ce mode de scrutin produise au plan national des effets comparables à ceux qu'il produit généralement au plan municipal, c'est-à-dire l'assurance d'une solide majorité accompagnée d'une représentation convenable des minorités, il faudrait que le jeu des alliances, des désistements et des fusions de listes au second tour fût homogène sur l'ensemble du territoire, ce qui rendrait nécessaire une réglementation difficilement supportée par les candidats et par les électeurs. Que l'on se rappelle le système électoral qui fonctionna lors des élections de 1951 et de 1956 avec l'institution des apparentements. Le vice essentiel du système était que son efficacité était suspendue à une certaine homogénéité des alliances dans les divers départements. Les élections de 1951 et de 1956 furent assez différentes du fait que les apparentements, assez bien préparés au plan national en 1951, le furent beaucoup moins bien en 1956.

Dès lors, les possibilités de choix se rétrécissent. Les chances de voir naître une majorité stable et cohérente sont suspendues semble-t-il au maintien du scrutin uninominal majoritaire à deux tours. La correction dans le sens que l'on a indiqué plus haut, c'est-à-dire l'accès de toutes les forces politiques ayant un impact réel sur l'opinion à la vie parlementaire, ne peut être obtenue que par la superposition à ce scrutin majoritaire d'une part convenablement calculée de scrutin proportionnel.

A l'exception de M. Brunhes, qui estime que l'adhésion à un tel système dépend de négociations menées par les différentes forces politiques, les membres de la Commission ont considéré qu'un mode de scrutin complexe élaboré selon les principes ainsi définis pouvait constituer une amélioration acceptable du système actuel.

Quant à sa mise en oeuvre, elle suppose des prévisions comportant des choix politiques et techniques, qu'il convient d'exposer maintenant.

L'on se dirige donc vers un mode de scrutin qui, pour la plupart des sièges de l'Assemblée nationale, résulte du vote selon le scrutin uninominal majoritaire à deux tours mais qui, pour une part non négligeable, superpose à cette attribution une élection à la proportionnelle. Le mode de scrutin complexe ainsi défini est identique pour l'ensemble du territoire et pour l'ensemble des électeurs.

Les modalités de réalisation de ce système posent trois séries de problèmes :

- Le premier est de savoir quel pourcentage des sièges seront attribués selon le scrutin majoritaire et quel pourcentage à la proportionnelle.

- Le second est de déterminer si l'électeur émettra un ou deux votes. En d'autres termes, le même bulletin portant, selon les règles du scrutin uninominal majoritaire, le nom d'un candidat (avec jumelage le cas échéant d'un suppléant) servira-t-il à la fois à l'attribution du siège de la circonscription et d'élément du calcul relatif au jeu de la proportionnelle ? Ou bien, l'électeur, au premier tour, disposera-t-il de deux bulletins, l'un servant à la désignation de l'élu de la circonscription et l'autre réservé au vote à la proportionnelle ?

- Enfin, la superposition de sièges attribués au scrutin majoritaire et de sièges attribués à la proportionnelle se réalisera-t-elle par un accroissement de l'effectif actuel de l'Assemblée nationale ou au contraire à l'intérieur de cet effectif et donc après un redécoupage et un élargissement des circonscriptions actuellement existantes ?

Avant d'entrer dans l'examen de ces questions, il faut observer que, si chacune comporte ses propres réponses, celles-ci ne sont pas indépendantes les unes des autres.

Cette indépendance peut être d'abord rendue impossible par des considérations objectives de cohérence. Par exemple, il serait difficile de choisir à la fois un système faisant à la part de sièges attribués à la proportionnelle une part très importante et d'opter pour un accroissement du nombre de sièges de l'Assemblée nationale qui, en ce cas, deviendrait tellement excessif que son acceptation par l'opinion serait improbable.

Mais à cette dépendance objective des réponses les unes par rapport aux autres (et dont on pourrait donner d'autres exemples) s'ajoute ce que l'on pourrait appeler une dépendance subjective. En effet, pour tel ou tel des membres de la Commission, l'admission même du système dans son principe est suspendue impérativement pour lui à l'adoption de telle ou telle réponse concernant telle ou telle modalité. Par exemple certains membres de la Commission estiment que la réforme envisagée ne serait acceptable que si elle ne s'accompagnait pas d'une augmentation du nombre des députés.

Néanmoins, dans ce qui suit, on exposera quelles sont les réponses possibles aux questions que l'on vient d'évoquer et qui peuvent constituer autant de « variantes » au système dont le principe a été exposé. La manière dont ces variantes peuvent se combiner entre elles, sauf le cas où il s'agit d'incompatibilités « objectives » serait normalement du ressort d'une négociation politique entre partenaires institutionnels. Le choix entre les variantes possibles et la combinaison éventuelle de celles-ci fera l'objet de la part de la Commission (sauf unanimité dans son sein), de simples indications de tendances accompagnées d'une analyse des motifs invoqués par les tenants de telle ou telle variante.

II. Les systèmes envisagés

Deux systèmes susceptibles de garantir l'accès à la vie parlementaire de toutes les formations politiques représentant un courant d'opinion significatif ont fait l'objet d'une étude approfondie. Ils ont pour point commun d'assurer la répartition selon un mode proportionnel d'une part des sièges de l'Assemblée, tout en préservant le caractère essentiellement majoritaire du mode de scrutin. Mais le second, qui a été jugé préférable par la plus grande partie de la Commission, fait appel à un double vote de la part de l'électeur.

1. Répartition selon un mode proportionnel d'un quota de sièges au profit des formations « défavorisées » par le suffrage majoritaire.

La logique du système consiste à réserver une fraction du total des sièges - le dixième, par exemple -, qui sera répartie entre les formations « défavorisées » par la mécanique du scrutin uninominal à deux tours. Dans cette perspective, on entend par « formations défavorisées » celles qui supportent un déficit de représentation par rapport aux attachements partisans exprimés par les électeurs, lors du premier tour des élections au suffrage majoritaire. Est réputée déficitaire la formation qui a obtenu, à l'issue du scrutin majoritaire, une proportion de sièges inférieure à la part des voix recueillies par ses candidats dans le total des suffrages exprimés lors du premier tour des élections.

La répartition des sièges entre les formations défavorisées se fait sur listes nationales, et à la plus forte moyenne, le nombre de voix dont dispose chaque formation étant égal au total des suffrages recueillis par ses candidats lors du premier tour, diminué du nombre des voix obtenues par ceux de ces candidats qui ont été élus à l'issue du premier ou du second tour du scrutin uninominal. Ne sont donc comptabilisées que les voix « infructueuses », c'est-à-dire celles qui n'ont pas servi à l'élection d'un candidat. Le rattachement à une liste nationale des voix obtenues par les candidats ayant concouru dans le cadre du scrutin uninominal suppose l'institution d'une procédure d'association de ceux-ci avec celles-là : les listes nationales sont constituées avant le premier tour du scrutin uninominal ; lors de sa déclaration de candidature à ce tour, chaque candidat peut en outre déclarer s'associer à l'une ou l'autre des listes nationales. Les électeurs savent alors que les voix qu'il recueillera, non seulement serviront à son élection éventuelle, mais seront en outre comptabilisées au profit de la liste à laquelle il est associé.

Le principal intérêt de ce système réside dans la correction qu'il est susceptible d'apporter aux effets les plus contestés du suffrage majoritaire. Les formations qui, tout en exprimant un courant d'opinion significatif, refusent le jeu des alliances, et n'ont pas atteint une taille ou ne bénéficient pas d'une répartition de leur électorat qui leur permettent de concourir efficacement dans le cadre du scrutin majoritaire, seraient néanmoins assurées d'une représentation nationale. De façon plus générale, le phénomène d'amplification lié au suffrage majoritaire en serait légèrement atténué : la réduction relative de la prime majoritaire - qui ne porterait plus que sur 90 % des sièges - permettrait d'atteindre une représentation plus équilibrée entre les différentes formations ayant participé aux alliances, qu'il s'agisse des partis minoritaires au sein de la coalition victorieuse, ou des formations composant la coalition minoritaire.

Pour autant, ce mode de correction, dès lors qu'il ne porterait que sur un nombre limité de sièges, conserverait au scrutin législatif sa dominante majoritaire, et ne remettrait donc pas en cause, en principe, l'avantage principal d'un tel mode de scrutin, qui est de favoriser l'émergence d'une majorité de gouvernement. Les formations « défavorisées » obtiendraient un nombre de sièges représentant entre le cinquième et le quart de ceux qui leur seraient revenus à la proportionnelle nationale, sur la base de leurs voix du premier tour.

Le système ainsi décrit s'expose néanmoins à une double série de critiques.

Les premières viennent du lien qu'il institue entre résultats du suffrage uninominal et répartition des sièges attribués à la proportionnelle. Sans doute ne s'agit-il en principe que d'un lien purement arithmétique, les résultats du premier tour servant également à constituer les résultats des listes nationales. Mais une fois perçu, ce lien est susceptible d'influer sur le comportement tant des partis que des électeurs lors du premier tour. Les formations minoritaires risquent d'être incitées à multiplier les candidatures au scrutin uninominal, dans le seul but d'accumuler des voix en vue de la répartition proportionnelle. Il peut en résulter un éparpillement des suffrages faussant la logique majoritaire. Les électeurs, de leur côté, seront conduits à arbitrer entre un réflexe majoritaire, qui les inciterait à « préparer le second tour », c'est-à-dire à accorder leur voix à l'une ou l'autre des grandes coalitions en présence, et le désir de faire profiter de leur suffrage une formation située en dehors des alliances, dont ils sauront que la représentation dépend des voix recueillies lors du premier tour. Ainsi la double valeur accordée aux résultats du premier tour risque-t-elle, dans une mesure difficile à estimer, d'en affecter le principe, qui est de constituer le premier stade d'une construction majoritaire.

Une seconde série de critiques portent sur le caractère même du système, qui est jugé par une majorité des membres de la Commission trop « abstrait » ou « complexe », pour assurer suffisamment la légitimité des députés dont il aura permis l'élection. Celle-ci ne résulte pas en effet de votes exprès en faveur de la liste sur laquelle ils figurent, mais d'une procédure sur laquelle l'électeur n'a pas de prise, et qui consiste à transférer à des listes des suffrages obtenus par des candidats individuels. Rien n'assure, d'autre part, que l'électeur a bien entendu exprimer par ce vote une adhésion partisane : dans le cadre d'un scrutin uninominal, le vote peut révéler l'attachement à une personne plus qu'à un parti ; dans une logique majoritaire, le choix, au premier tour, du candidat d'une formation située en dehors des alliances peut avoir le caractère d'un vote de protestation, sans pour autant manifester un accord avec les positions affirmées par la formation qui en bénéficie. Enfin, l'institution d'une technique de compensation des effets du scrutin majoritaire au moyen d'un mécanisme abstrait et complexe risque de donner aux électeurs le sentiment que l'on « corrige » les résultats des choix qu'ils ont exprimés.

2. Adjonction au scrutin uninominal de l'élection à la proportionnelle d'une partie des députés.

Ce système a le même point de départ que le précédent : il s'agit, sans renoncer au scrutin uninominal majoritaire à deux tours, de réserver une partie des sièges de l'Assemblée, qui seront répartis, à la proportionnelle, entre des listes nationales. Mais c'est ici l'électeur lui-même qui exprime directement sa préférence pour l'une ou l'autre des listes en présence. Il dispose donc, lors du premier tour, de deux bulletins : l'un avec lequel il participe, selon des modalités inchangées, au scrutin de circonscription, l'autre qui lui permet de voter pour une liste nationale, en vue de la répartition des sièges attribués à la proportionnelle.

Quant à ses avantages et ses limites, ce mécanisme apparaît comme le symétrique du précédent. Il a le mérite de la simplicité, et son caractère démocratique ne saurait être suspecté. Toute élection procède, directement, d'un vote exprès. D'un point de vue technique, l'usage simultané de deux bulletins ne doit pas déconcerter l'électeur, qui s'est accoutumé, sans difficulté, au regroupement à une même date de différents scrutins.

En revanche, à la différence du précédent, ce système n'est pas conçu en vue de réserver aux formations minoritaires le bénéfice des sièges attribués à la proportionnelle : l'ensemble des listes y ont également accès et donc, parmi elles, celles des formations qui bénéficieront de la « prime majoritaire ».

Cet élément ne constitue pas, par lui-même, un handicap, si l'on donne pour unique objet au « second scrutin » de garantir la présence dans l'Assemblée de formations placées hors des alliances, sans prétendre pour autant introduire un correctif proportionnel dans le mécanisme majoritaire. Encore peut-on alors se demander quelle doit être la largeur de la porte ainsi ouverte. L'attribution à la proportionnelle d'un nombre limité de sièges - un dixième, par exemple - doit permettre que toute formation représentant un courant d'opinion important puisse se faire entendre au sein de l'Assemblée, autrement dit « accède à la tribune », en disposant d'au moins un élu. Certains des membres de la Commission ont toutefois exprimé leur crainte qu'une telle représentation n'ait un caractère trop symbolique, alors que l'accès à l'Assemblée devrait, selon eux, donner aux formations minoritaires, non seulement une possibilité d'expression, mais également la faculté de participer réellement à la vie institutionnelle du Parlement, notamment par le biais du travail en commissions.

Assurer, dans cette perspective, l'entrée d'un nombre suffisant de représentants des formations minoritaires supposerait alors, soit de réserver une part importante des sièges à la répartition proportionnelle - mais avec le risque de remettre en cause les chances que se dégage une majorité -, soit d'emprunter l'une de ses caractéristiques au premier système décrit : les sièges réservés aux listes nationales seraient répartis à l'issue du scrutin spécifique, mais seules les listes des formations « défavorisées » ⁽¹⁾ auraient accès à cette répartition.

Les effets attendus du système dépendent enfin, pour une bonne part, de la perception qu'en auront les électeurs. Ceux-ci peuvent se borner à reproduire dans leur vote de liste le choix qu'ils auront fait dans le cadre du scrutin uninominal. Mais il est également concevable qu'une partie d'entre eux, ayant pris conscience de la logique spécifique de chacun des deux modes de scrutin, dissocie le vote qui sert à préparer le second tour d'un scrutin uninominal et se situe donc dans une perspective d'affrontement bipolaire, de celui qui permet d'assurer la représentation d'une formation dont on estime que les idées ou les positions méritent de trouver un écho au Parlement. Ainsi le second scrutin permettrait-il une forme d'auto-correction des effets du vote majoritaire par l'électeur lui-même, et les formations minoritaires pourraient-elles recueillir, dans ce cadre, une part des suffrages dépassant le nombre de leurs électeurs habituels.

III. Problèmes liés à la superposition de deux modes de scrutin..

L'introduction d'un mode de scrutin complexe soulève un certain nombre de difficultés. Aucune n'a paru constituer un obstacle majeur.

1. Attribuer à la représentation proportionnelle une part des sièges suppose, soit d'accroître le nombre total des députés, les élus sur listes nationales venant s'ajouter à ceux des circonscriptions, soit, à effectif inchangé, de restreindre le nombre des circonscriptions, et donc de procéder à un nouveau découpage.

On trouvera en annexe une analyse des difficultés que rencontre chacune des deux solutions. Il convient toutefois de souligner qu'une partie des membres de la Commission ont exprimé leur opposition catégorique à la première.

2. La coexistence de députés élus selon des modalités différentes ne paraît pas soulever d'obstacle anticonstitutionnel, dès lors qu'est respecté le principe d'égalité tant entre les électeurs que les élus : la voix de chaque électeur pèse d'un même poids dans chacun des deux scrutins ; les députés disposent d'un statut et de prérogatives identiques, quel que soit leur mode d'élection.

On signalera cependant une difficulté qui tient à la participation des députés au collège qui élit, dans chaque département, les sénateurs. Elle peut être résolue soit en rattachant les députés élus sur liste nationale au département ou à la collectivité dans lequel ils sont inscrits comme électeurs, soit, si l'on veut aller jusque là, en excluant les députés de l'électorat des sénateurs. Mais cette question, relative à l'élection des sénateurs, sort du mandat de la Commission.

3. L'élection de députés dans un cadre national n'est certes guère conforme à la tradition française, qui est celle d'un découpage du territoire garantissant la perception d'un lien entre l'élu et l'électeur. D'autre part, l'établissement de listes par les soins des partis, qui empêche l'électeur d'exprimer ses préférences pour une personne, fait traditionnellement l'objet de critiques. Mais ces inconvénients ne doivent pas être surestimés, dès lors que seule une minorité de députés est concernée, et que l'objectif du système, qui est de permettre l'accès au Parlement de porte-parole des diverses formations, est clairement affirmé. Au reste, tout parti de quelque importance dispose de circonscriptions sûres et peut ainsi garantir l'élection de ses principaux leaders, même dans le cadre d'un scrutin majoritaire.

4. Les électeurs admettraient sans doute plus difficilement que des candidats, battus dans le cadre du scrutin uninominal, soient néanmoins élus, parce qu'ils étaient également présents sur une liste nationale. Aussi paraît-il souhaitable d'interdire la double candidature.